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重磅!成立20余年 三家政策性银行首迎专属监管

    由于国家开发银行(以下简称“开发银行”)、中国进出口银行(以下简称“进出口银行”)、中国农业发展银行(以下简称“农发行”)自1994年成立起都没有指定专门的监管办法,11月15日,银监会召开“开发银行、进出口银行、农发行监督管理办法”发布会,意味着3家银行“一行一策”监管落地。办法提出3家银行应该完善公司治理和资本约束机制。

坚守定位

    三家银行“一行一策”的“策”分别为《中国进出口银行监督管理办法》、《中国农业发展银行监督管理办法》和《国家开发银行监督管理办法》,三份文件先后在今年8月和9月发布公开征求意见稿。

    再向前追溯,2015年国务院通过3家银行的改革方案,上述三个办法开始起草,2016年全面完成修改。对于办法出台的背景,银监会政策性银行监管部主任周民源在11月15日的发布会上介绍,一个原因在于弥补3家银行监管制度短板的需求。他表示,成立20多年来,3家银行的监管没有制定专门的办法,一般都是参照商业银行相关的监管规则要求。这一做法现在看来已经难以适应3家银行改革发展要求。

    事实上,3家银行在上世纪90年代成立之时,依据的设计就是与商业性金融分离的政策性金融。央行行长周小川在2015年3家银行改革方案推出时曾回顾称,上世纪90年代初,有些工厂非常困难,工人过年吃顿饺子都要借钱,还有一些按生产线发放的贷款,即使企业亏损,只要生产的产品有市场需求就可以申请贷款,银行很难弄清企业将资金具体用到哪里。

    “在这种情况下,就有了建立政策性金融的考虑。”周小川介绍,在亚洲金融危机爆发后,人们又发现具有一定外部性的,如基础设施、公用设施等公共融资难觅投资者,于是开始想办法用好开发性金融。

    之后,市场又经历了政策性金融商业化转型思潮等演变,在主要业务围绕国家战略和政策方向的基础上,政策性银行有了不少“自营业务”。到目前,开发银行重点发挥中长期的投融资作用,加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度;进出口银行重点支持外贸发展、对外开放、国际合作、走出去等;农发行主要服务国家粮食安全,促进农业农村现代化,改善农村基础设施建设等领域。

完善治理

    数据显示,截至今年9月末,三大开发性政策性银行资产总额达到25.12万亿元,各项贷款17.41万亿元,支持“一带一路”建设贷款1.42万亿元,支持京津冀协同发展贷款1.24万亿元,支持长江经济带发展战略贷款6.13万亿元,支持企业“走出去”贷款2.36万亿元,棚改贷款3.13万亿元,易地扶贫搬迁贷款3015.13亿元,涉农贷款6.13万亿元。在服务国家经济社会的重点领域和薄弱环节力度很大。

    在坚守定位的基础要求上,被问及三个办法在完善公司治理方面相应有哪些要求时,银监会政策性银行监管部副主任韩冰介绍,一是构建“两会一层”治理架构,3家银行均不设股东大会,由董事会、监事会和高管层构成“两会一层”的公司治理架构,同时增设部委董事,是完善3家银行公司治理机制的重要举措。

    此外,实行外派监事会制度。银监会国有重点金融机构监事会主席于学军稍早前在接受媒体采访时分析称,监事会外派体制,相比来说监督的力度更大,因为外派监事会的工作是独立的,需直接向银监会等相关职能部门报告工作,监督的有效性更明确、明显。

资本约束

    一直以来,备受市场关注的三大政策性银行资本约束问题,也在办法中进一步得到明确。周民源表示,要求政策性银行建立以资本充足率为核心指标的资本约束机制。

    值得一提的是,此前开发性业务和商业性业务之间的界限一直较为模糊,商业银行可以做开发性业务,但是可能无法实现商业可持续,因此有的商业银行不愿意介入。二者的竞争经常会陷入互相指责之中。商业银行的理由之一就是,政策性银行没有资本约束,所以二者的成本并不一样。

    “既然对银行机构真正有效的是资本约束,政策性银行的改革也要推行资本约束,使得其风险加权资产所产生的资本需求跟商业银行的标准基本一致,内控和外部监管即可得以明确,不再徘徊。”周小川指出。

    根据办法,3家银行应建立资本约束机制,结合自身的风险管理状况、业务特点、外部资本监管要求,建立资本管理的制度、流程、政策,以确保3家银行通过自身的资本能抵御和防范各种风险。

    同时3家银行还要制定中长期资本规划,合理确定业务发展规模和速度,确保资本水平持续满足监管要求;构建资本评估机制,每年至少进行一次内部资本评估;建立内源性、外源性相结合的动态、可持续资本补充机制。